مبحث دوم: اداره
اداره در مفهوم مادی آن به مجموعه فعالیتهایی اطلاق میشود که به وسیله دولت و یا تحت نظارتش برای نظم عمومی یا تامین خدمات همگانی انجام میگیرد. این اهداف باید برای فعالیتهای اداری تبیین شود تا مرز این اعمال اداری از دیگر فعالیتها مشخص شود. نظم عمومی، به مجموعه شرایط عمومی اطلاق میشود که برای آسایش، امنیت و بهداشت عمومی ضروری است. این اعمال برعهده پلیس اداری است که به صورت پیشگیرانه زیرمجموعه قوه مجریه به فعالیت میپردازد. اما دومین هدف فعالیت اداری، خدمات عمومی است که قسمتی از نیازهای همگانی را تامین میکند که به دلیل حساسیت این نیاز، دخالت دولت را ایجاب میکند. به طورمثال آموزش و پرورش و توزیع آب و برق ازجمله این امور میباشد.
اما اداره اصطلاحا معنای سازمانی دارد، که به مجموعه تشکیلات و سازمان های تحت سرپرستی قوه مجریه به فعالیت میپردازد. در این تعریف از اداره، سازمان های قضایی و قانونگذاری مستثنامیشوند. (امامی و استوار سنگری،۱۳۸۹، ص۸۹)
مبحث سوم: استخدام
در نظام حقوقی ایران، مقررات حاکم بر استخدام نیروی انسانی در دو نظام حقوقی بررسی میشود. مقررات مربوط به استخدام بخش دولتی در حقوق اداری بحث میشود، با توجه به پراکندگی قوانین، بر قانون مدیریت خدمات کشوری و در موارد سکوت قانون استخدام کشوری تأکید میشود، اما بخش دیگراز مقررات استخدام نیروی انسانی در حقوق کار و با تمرکز بر قانونکار مورد بحث قرار میگیرد. با توجه به بحث مورد نظرمان که مبحث استخدام در حقوق اداری میباشد به قوانین ذکرشده میپردازیم. قانون مدیریت خدمات کشوری به جای تعریف استخدام، به تعریف کارمند دستگاه اجرایی پرداخته است. این در حالی است که قانون استخدام کشوری، “استخدام” را تعریف کردهاست. در ماده یک این قانون چنین تعریف شدهاست: “استخدام دولت عبارت است از پذیرفتن شخصی به خدمت دولت در یکی از وزارتخانه ها یا شرکت ها یا مؤسسات دولتی است. ” در این قانون اگرچه به تعریف مستقیم مفهوم پرداخته اما با تنگ کردن محدوده تعریف به واژه دولت، به تعریف ناقصی رسیده است، زیرا دولت در مباحث حقوق اداری به قوه مجریه محدود میشود، این درحالی است که استخدام سه رکن حکومت (مقننه، مجریه و قضاییه) را دربرمیگیرد. علاوه براین، کارکنان بنیادهای زیرنظر رهبری(بنیاد مستضعفان، بنیادشهید و …) را هم شامل میشود. قانون مدیریت خدمات کشوری در ماده پنج با تعریف “دستگاه اجرایی ” به همراه ماده هفت که کارمند دستگاه اجرایی را چنین تعریف کردهاست: “کارمنددستگاه اجرایی فردی است که بر اساس ضوابط و مقررات مربوط، به موجب حکم یا قراردادمقام صلاحیت دارد در یک دستگاه اجرایی به خدمت پذیرفته می شود” به تببین مفهوم استخدام پرداخته است. با مجموع این دو ماده می توان به تعریف جامعتری به نسبت قانون استخدام کشوری رسید: اسخدام دولتی، پذیرفتن فرد به خدمت در یک دستگاه اجرایی بر اساس ضوابط ومقررات مربوط به موجب حکم یا قرارداد مقام صلاحیتدار میباشد.
مبحث چهارم: مستخدم
منظور از تعریف مستخدم یا کارمند در قوانین استخدامی و سایر قوانین، تعیین مشمولین قانون و احکام آن ها است. درحقوق اداری، اصطلاح مستخدم دولت اخص از مستخدم عمومی است و آن مستخدمی است که در دستگاه اجرایی کشور یعنی قوه مجریه به طور رسمی یا پیمانی متصدی یک شغل سازمانی است. لیکن مستخدم عمومی شامل کلیه مستخدمین اداری هرسه قوه میباشد. حال به تفکیک به تبیین این دو اصطلاح برای روشن شدن هرچه بیشتر اصطلاح مستخدم میپردازیم.
گفتار اول: مستخدم عمومی
اصطلاح استخدام عمومی معانی گوناگونی را در برمیگیرد؛ این مفاهیم بیان شده را میتوان به حقوقی و غیرحقوقی تقسیم کرد.
در بیان مفهوم غیرحقوقی، گاهی استخدام حقوقی در بردارنده مفهوم سازمانی یا تشکیلاتی است و به معنی تمام مستخدمان بخش عمومی به کار میرود. در حالی که مستخدمان به طور کلی وضع یک پارچهای ندارند، گاهی این مفهوم پارهای از مأموران به خدمت عمومی را در برمیگیرد و اشاره به گروهی از مستخدمانی دارد که تابع قوانین و مقررات عمومی میشوند. استخدام عمومی به مفهوم مقررات، مفهوم دیگری میباشد که در برگیرنده همه قوانین و مقرراتی است که حاکم و ناظر به وضع استخدامی مستخدمان کشور است، با آنکه این قوانین و مقررات عمومیت یکسانی نداشته و برخی از اشخاص حقوق عمومی یا مستخدمان قوای دیگر، از قوانین گوناگونی استفاده میکنند. زمانی نیز این مفهوم شامل همه حقوق بگیران دولت یا یکی از اشخاص حقوق عمومی است، در حالی که این تعبیر با دو اشکال وجود خدمات رایگان توسط عهدهداران خدمات عمومی و نیز وجود قوانین ناظر دیگر مثل قانونکار به جز مقررات استخدامی، روبروست.
در مفهوم اقتصادی مستخدم عمومی “آناناند که حقوق و مزدشان در بودجه کل کشور آمده و جزو هزینههای عمومی ملت گذاشته می شود و پرداخت این حقوق از محل دریافت مالیاتها تأمین میگردد. این مفهوم از نظر اقتصادی درست است اما از دید حقوقی پذیرفتنی نیست، زیرا استخدام ضابطهها و هنجارهای ویژهاش را دارد و این مفهوم با مفهوم حقوقی آن سازگار نیست” (ابوالحمد،۱۳۸۳، ص۱۰۲)
میتوان گفت با آنکه در حقوق اداری مفهوم مستخدم دولت یک مفهوم گسترده ای بوده و گروه های مختلفی را که در خدمت اشخاص حقوقی حقوق عمومی اند و برای آن ها کار میکنند را در برمیگیرد، باید گفت که “گماشته شدن به خدمت و انتصاب از طرف دولت و یا عنوان ظاهر رسمی بودن و یا دریافت حقوق مقرری از خزانه دولت و بیتالمال عمومی، از ارکان اصلی و اساسی استخدام عمومی نیست” (سنجانی، ۱۳۷۲،ص۵۴)
به طور کلی میتوان گفت که “مستخدمین عمومی کسانی هستند که به خدمت یکی از اشخاص حقوقی حقوق عمومی پذیرفته شده باشند، یعنی در یکی از مؤسسات عمومی (اشتغال دارند) اعم از این که این شخص حقوقی حقوق عمومی جزء نهادهای دولت مرکزی باشد یا جزء نهادهای غیرمتمرکز مانند شهرداری ها و شوراها و سایر مؤسسات عمومی”( امامی و استوار سنگری، ۱۳۸۶، ص۱۸)
گفتار دوم: مستخدم دولت
با توجه به تعریفی که قانون استخدام کشوری از استخدام و تعریفی که از خدمت دولتی دربند ب همان ماده ارائه دادهاست، میتوان گفت هر شخصی که به خدمت در یکی از وزارتخانه ها یا شرکتها یا مؤسسات دولتی پذیرفته شود و مشغول به کاری باشد که به موجب حکم رسمی مکلف به انجام آن میباشد مستخدم دولتی محسوب می شود. در این تعریف قانوگذار استخدام دولت را تعریف کرده نه مستخدم دولت را و این امر بدین دلیل است که مستخدم دولت ممکن است در حالات مختلف استخدامی باشد مانند مأموریت، معذوریت، انتقال و … که این حالات بر دشواری تعریف می افزاید.
در تعریف فوق سه مفهوم (استخدام دولت، پذیرفته شدن به خدمت دولت و اشخاص مستخدم در یکی از وزارتخانهها، شرکتها و مؤسسات دولتی) به کار رفته است. منظور عبارت دولت را میتوان وزارتخانهها، شرکتها و مؤسسات دولتی قوه مجریه تعبیر کرد، چنان که این امر صحیح نبوده و مستخدمین دولت شامل حوزه گستردهتری مثل قوه مقننه و سازمانها و بنیادهای زیر نظر رهبری میباشد.
